Home

Tilbage til artikeloversigt

BORGERNE OG DEMOKRATISK STRUKTUR OG DELTAGELSE; STATSLIGT, REGIONALT OG LOKALT

Indlæg ved FAB's årsmøde 1997 - 23.-24- maj.

Nye politiske institutioner, internationalitet contra statslig suverænitet, folkelig deltagelse, dobbelt medborgerskab.

Ib Jørgensen ©

Udgangspunktet for mine overvejelser skal være at den fysiske planlægning må ses som en proces i samfundet blandt en lang række andre, som griber ind i og påvirker borgernes livschancer og livskvalitet.

Der er to grundlæggende processer i samfundet som er fundamentale i denne forbindelse, nemlig dem som vi sædvanligvis betegner som de økonomiske og de politiske.

Set i dette perspektiv kan den offentlige planlægning kun betragtes som et epifænomen, idet det rent logisk er umuligt at forestille sig en planlægning, som ikke forudsætter økonomisk/politiske processer.

Som vi alle ved er der voksende usikkerhed omkring de analytiske skel vi i nyere tid har fået etableret mellem økonomi og politik, så når jeg her vil tillade mig at henvise offentlig fysisk planlægning til en underafdeling af politikken, så er det med det forbehold, at politik og økonomi i mange tilfælde forvaltes i processer hvor en meningsfuld skelnen ikke er mulig, et forhold som derfor også må gælde for planlægningen.

Ved således at lægge planlægningen ind som et element i politikken er det indlysende, at de forhold omkring demokratiets situation som er gældende på det overordnede samfundsmæssige plan også vil sætte rammerne for og påvirke planlægningens demokratiske karakter.

Planlægningen kan imidlertid - som et udtryk for en bestemt demokratisk tilstand på et givet tidspunkt - virke tilbage på det politiske system og derved agere som katalysator for en forøgelse eller begrænsning af demokratiet. Men det er stadigvæk politikken der er mer eller mindre demokratisk, ikke planlægningen.

Når vi ser eksempler på participation og borgerdeltagelse i planlægningen kalder vi hyppigt planlægningen for demokratisk, hvor det efter min mening ville være mere korrekt at tale om en planlægning som tendentielt åbner sig for de generelle demokratiske kræfter i samfundet, hvilket kan føre til en udbredelse af demokratiet i samfundet, men ikke med nogen form for nødvendighed.

Det kan med en vis ret hævdes, at planlægningen i Danmark fra midten af 70'erne var på vej til at bevirke en sådan udbredelse af demokratiet, ligesom det også kan hævdes at denne tendens gik i sig selv igen i slutningen af 80'erne.

På samme måde vil planlægningen ikke kunne neutralisere det aktuelle spændingsforhold som altid vil eksistere mellem den økonomiske udviklingsdynamik og de politiske forsøg på at regulere og styre denne. Men planlægningen kan - når den er bedst - medvirke til at de fysisk-rumlige konsekvenser af de økonomiske aktiviteter udformes og konkretiseres på en måde som i videst mulige omfang tager hensyn til samfundshelheden.

For at dette skal være muligt, er det imidlertid en nødvendig forudsætning, at planlægningen og planlæggerne arbejder på basis af en sådan helhedsforståelse.

I denne sammenhæng skal det være min tese at den internationale udvikling, mere specifikt Danmarks medlemsskab af og stigende integration i EU, har skabt problemer for etableringen og opretholdelsen af en sådan helhedsforståelse, problemer som ikke kan undgå at få konsekvenser for vor forståelse af planlægning i en dansk sammenhæng, ja som allerede har haft det, således som emnet for og oplæggene på dette årsmøde med al ønskelig tydelighed demonstrerer.

Skal man derfor forsøge at analysere hvori disse nye problemer og situationer består, så er det nødvendigt at tage udgangspunkt i teoriudviklinger på et mere overordnet plan, dvs. uden for de specifikke planlægningsteorier.

Her er der naturligvis en lang række tilgange som kan være frugtbare, men i vores aktuelle forskning - hvis hovedmålsætning er en analyse af relationerne mellem demokrati og planlægning - har vi fundet det formålstjenligt at orientere os i retning af hvad man med en meget bred samlebetegnelse kan karakterisere som institutionelt orienteret politisk teori.

I en hjemlig sammenhæng har vi især stiftet bekendtskab med denne i debatbøgerne Demokratiets Lette Tilstand, Det 2. Udkald og sidst Politikken Der Blev Væk, alle med politologen Ove. K. Pedersen som den centrale nøgleteoretiker. Det er imidlertid kun i sidstnævnte af disse 3 bøger at EU-dimensionen behandles eksplicit og det på en i teoretisk forstand ikke specielt omfattende vis.

I vort forskningsprojekt har vi derfor valgt at tage udgangspunkt i et kompleks af teoretiske retninger indenfor politisk teori, som på eksemplarisk måde er fremstillet i en artikel af fortalerne for een af disse retninger - den supranationale - nemlig Joseph Weiler (som er "guruen") og medforfatterne Ulrich R. Haltern og Franz C. Mayer. Herefter for nemheds skyld blot Weiler.

Dette teoretiske kompleks - som har den Europæiske Union og dennes konstituerende nationalstater som sit underlag - har vi derefter forsøgt at tillempe på interne nationalt danske forhold, idet vi derved mener at kunne generere en række interessante teser om nye sammenhænge imellem egentlig dansk planlægning og dennes relationer til de bestræbelser der har været på at tilvejebringe en transnational europæisk planlægning.

Udgangspunktet for Weiler's analyse i artiklen "European Democracy and Its Critique" er de stædige påstande om et demokratisk underskud indenfor EU's politiske system. Der rejses langt flere spændende problemer i denne artikel og generelt i disse forskeres arbejde end jeg kan nå at pr‘sentere her, så jeg må lade det blive ved en skitse.

Weiler starter med at konstatere, at de mange love, forordninger, regulativer etc. som vedtages på EU niveau udgør som de selv udtrykker det "a higher law of the land - supreme over conflicting state laws." Men hvor denne situation ligner den der kendes fra de enkelte nationalstater, så er den måde hvorpå disse love bliver til meget forskellig fra hvad der traditionelt forstås ved et demokratisk styre.

Kritikken af demokratiet i EU kan iflg. Weiler behandles med udgangspunkt i 4 spørgsmål:

Hvem udgør det europæiske folk - demos? Er der eet eller flere?

Hvorledes er det politiske system (polity) skruet sammen? Er det unitært, føderalt, eller konføderalt - eller noget helt nyt?

Hvilken form for demokrati er der i Unionen? Direkte, indirekte, repræsentativt, korporativt - eller noget helt nyt?

Hvad bestemmer dette demokrati over? Hvor går grænserne for Unionens jurisdiktion?

I de fleste af de traditionelle nationalstater er udviklingen af disse fænomener og deres indbyrdes relationer sket i en relativt lang historisk proces. Det er Weiler's tese, som vi deler, at tilfældet EU er der sket en meget hurtig udvikling og etablering af det europæiske politiske system, og det er nu dette policy dannelserne på dette niveau (polity) der er bestemmende for og aktivt producerer forholdene på de tre øvrige områder. (Et forhold som Ove K. Pedersen da også har gjort opmærksom på under et forskningsseminar på AAU).

Her tillægger Weiler EU-lovgivningen og EU-domstolen den helt afgørende betydning, men så vidt jeg kan se kan noget tilsvarende gøres gældende også på andre policy felter.

Hvis jeg i denne forsamling lige skal skal stille dette forhold lidt på spidsen, så kan man sige at miljøministeren og Landsplanafdelingen ved deres mangeårige aktive deltagelse i udformningen af et europæisk fysisk-rumligt udviklingsperspektiv ikke blot agerer som det danske folks repræsentanter, men man er direkte medvirkende til at dette folks situation som folk (måske) ændres radikalt. Mere om dette senere.

Weiler tager afsæt i den tyske forfatningsdomstols afgørelse fra oktober 1993, som var en forudsætning for Tysklands tiltræden af Maastricht-aftalen. Denne afgørelse gik ud på, at de nationale domstole (højesteretter) ikke kunne overtrumfes af Europadomstolen.

Til grund for denne afgørelse finder Weiler hos forfatningsdomstolen den såkaldte 'no demos' tese. En domstol henter sin autoritet i et folk, et demos, nemlig det folk den dømmer over. Et sådant demos har Europadomstolen ikke, derfor kan den ikke sætte de nationale domstole, som alle har hver deres demos ud af kraft.

Weiler forholder sig stærkt kritisk til denne holdning hos den tyske forfatningsdomstol og mener at kunne spore den tilbage til nogle ubehagelige organicistiske ideologier om sammenhæng mellem folk og territorium, Blut und Boden.

Først er der et folk, ethnos, som finder sammen om et politisk system - et polity - hvorved der opstår et demos. Det politiske system etablerer nationen sideløbende med nationalstaten.

Weiler m.fl. sætter deres kritik ind overfor den postulerede identitet eller sammenhæng mellem ethnos og demos, idet de accepterer at man kun kan tilhøre eet ethnos, man er født ind i et folk som man er født som mand eller kvinde.

Men dette behøver ikke at betyde, at man dermed er begrænset til at være medlem i et til dette ethnos tilsvarende demos. Man kan skifte demos og man kan eventuelt deltage i konstruktionen af et sådant, folket i USA - i det omfang man accepterer at det findes - er det mest markante eksempel på dette.

Så langt vil de fleste af os formentlig kunne være enige.

Men Weiler strammer nu denne manglende forbindelse mellem ethnos og demos derhen, at de ikke i princippet finder noget til hinder for, at et individ kan være medlem i mere end eet demos, dvs. flere demoi.

Ja, de mener at dette med nødvendighed må være en del af den endelige løsning på EU's politiske arkitektur, idet de ikke kan forestille sig en føderal eller konføderal model, ligesom de - iøvrigt i lighed med den tyske forfatningsdomstol - ikke har fantasi til at forestille sig at de mange europæiske ethnoi i tidens fylde vil smelte sammen til eet ethnos. Så er der - sådan rent logisk - kun forestillingen om muligheden af et individ, flere demoi tilbage, hvis man som Weiler og mange andre mener at EU og den tilhørende domstol skal have magt til at byde over de nationale parlamenter og domstole. Således som tilfældet længe har været i praksis og således som det er hensigten at der fortsat skal udvides med flere og betydeligt mere fundamentale områder, såsom møntunion og enhedshær.

Det er nu Weiler's tese, at det til EU hørende demos allerede er etableret, i og med den måde hvorpå det politiske og administrative system i EU er konstrueret og arbejder.