Kronik i Morgenavisen Jyllandsposten 17/3-98
Allerede for 25 år siden kunne den franske sociolog Raymond Aron (i artiklen "Is Multinational Citizenship Possible?" - Social Research Vol. 41 Nr. 4, New School, New York) lokalisere eet af de helt afgørende problemer med det Europæiske Fællesskab, det Fællesskab som nu efter Maastricht er blevet suppleret med en Union. Aron sagde dengang:
"Faktisk forholder det sig i øjeblikket således, at Fælleskabet i virkeligheden svækker folks opfattelse af deres medborgerskab. Den almindelige borger bliver mindre og mindre sikker på hvor beslutningerne træffes. Han har ingen nem adgang til viden om hvor en bestemt beslutning er blevet truffet, i Bruxelles eller i hans egen hovedstad."
(Den politisk ukorrekte identificering af borgeren som en 'han' er direkte oversat fra den engelske tekst.) I samme artikel besvarede Aron spørgsmålet i artiklens titel kort og bramfrit:
"...der findes ikke sådanne dyr som 'europæiske medborgere.' Der er kun franske, tyske eller italienske medborgere ('citizens')." Citat slut.
Selvom borgernes retsstilling i forskellige henseender har været genstand for overvejelser og beslutninger i EF/EU stort set siden etableringen i 1957, var det først med Maastricht-traktaten i 1992 at karakteren af det europæiske medborgerskab blev traktatfæstet. Som bekendt er det også et af de punkter, hvor Danmark i øjeblikket indtager en særstilling ved at "stå udenfor". Bestemmelserne om medborgerskab blev udvidet og præciseret i Amsterdam, hvilket har foranlediget den radikale Bjørn Elmquist til at udtale om Amsterdam-traktaten at den "...tager livet af et særligt EU-statsborgerskab til afløsning af det nationale..." (Nyhedsbrevet Europa i dag 17/12-97). Raymond Aron har tilsyneladende fået ret, skal man tro Bjørn Elmquist.
Imidlertid foregår der blandt internationale politologer og samfundsanalytikere, såvel i som udenfor Europa, en intens debat om netop disse spørgsmål. Skal EU have en egentlig forfatning (grundlov)? Hvem skal vedtage den og hvordan? Skal vi alligevel allesammen have et europæisk medborgerskab ved siden af (eller over?) vort nationale?
En af de mest fremtrædende og anerkendte røster i denne debat er amerikaneren Joseph Weiler, juraprofessor og indehaver af Jean Monnet lærestolen ved Harvards juridiske fakultet. Han har i mange år analyseret og forholdt sig kritisk til de forfatningsretslige aspekter af EF/EU, bl.a. som medlem af en Vismandsgruppe udpeget af Europaparlamentet. I denne egenskab producerede han i 1996 nogle omfattende rapporter for Parlamentet, hvori han (og hans medarbejdere) gjorde rede for de ændringer i EU-konstruktionen som vil være nødvendige for en (begyndende) demokratisering af Fællesskabet og Unionen.
I denne sammenhæng - og som basis for sine demokratiseringsforslag - anlægger Weiler et helt andet synspunkt på muligheden af et europæisk medborgerskab end Raymond Aron. Han gør det bl.a. gennem en kritik af den tyske forfatningsdomstols afgørelse i 1993, som sagde at EU-domstolens afgørelser ikke kan have overhøjhed over de nationale domstole. Forfatningsdomstolens begrundelse var, at der ikke står et folk (et demos) bag EU-lovene. De er vedtaget af medlemsstaternes indirekte valgte ministre under medvirken af EU-kommissærer og EU-parlamentarikere. Her er Weiler enig med de tyske jurister. Men disse mente endvidere at kunne fastslå, at man heller ikke på noget tidspunkt i fremtiden vil kunne forestille sig fremkomsten af et sådant europæisk folk. Dette ser Weiler imidlertid som en nødvendighed og en mulighed.
En demokratisk nødvendighed fordi man ikke i det lange løb kan forvente at borgerne vil kunne respektere love, som de ikke kan identificere som nogle de selv har været med til at foreslå og vedtage og som de derfor - efterfølgende - kan ændre i kraft af en demokratisk aktivitet, såsom valg af alternative lovgivende repræsentanter. Borgerne skal kunne "smide slynglerne ud" som Weiler udtrykker det.
Men han ser det altså også det europæiske borgerskab som en reel mulighed, fordi man, som han siger, godt kan forestille sig dobbelte (eller flerdobbelte) dvs. multiple politiske identiteter som basis for demokratisk lovgivning på forskellige niveauer. Konkret opererer han med et kulturelt/nationalt og et europæisk medborgerskab. Weiler vil altså ikke afskaffe de nationale medborgerskaber og her er han på linie med Bjørn Elmquist. Men den enkelte borger i EU skal kunne vælge mindst to lovgivende forsamlinger (borgere i føderale stater eventuelt tre!), een på nationalt niveau og en på EU niveau. Det europæiske medborgerskab er nødvendigt til supplement af det nationale.
I en af de ovenfor omtalte rapporter til EU-parlamentet, Certain Rectangular Problems of European Integration, har Weiler m.fl. fremlagt et forslag til hvordan der rent praktisk kan gås frem for at løse disse problemer. Når problemerne betegnes som firsidige skyldes det at Parlamentet gav Weiler og Co. det opdrag at udarbejde en model som kunne løse 4 problemkomplekser indenfor EU-konstruktionen: 1) normhierarkiet; 2) kompetencefordelingen; 3) beslutningsprocesserne; samt 4) subsidiaritetsproblemerne.
I rapporten udtrykker Weiler en ætsende kritik af Maastricht-traktatens bestemmelser om medborgerskab. Han sammenligner situationen på dette område således: En gruppe af stater, der tillader slavehandel, bliver indbyrdes enige om, at slaverne kun må arbejde 20 timer om dagen. Slaverne har altså fået nogle "rettigheder". Men "At have rettigheder skabt af andre gør ikke en til en hel person overfor loven." En måske mere genkendelig sammenligning gør han med kvinders rettigheder vedtaget af mænd, før kvinderne selv kunne stemme og vælges og dermed få direkte indflydelse på deres situation.
Den særdeles grundige og meget omfattende analytiske (og kritiske) rapport munder ud i 4 konkrete forslag, som kun delvis er sammenfaldende med de 4 problemer nævnt ovenfor.
For det første erkender Weiler, at der ikke i de første mange år vil kunne vælges en egentlig lovgivende forsamling i EU. Men i en overgangsperiode foreslår han, at der på EU-plan (evt. i forbindelse med valgene til EU-parlamentet) kan afholdes EU-folkeafstemninger om specifikke lovgivningsinitiativer efter en nærmere fastlagt procedure. Iflg. Weiler ville dette kunne føre til dannelse af partier på europæisk plan og mere politisk mobilitet og kontakt blandt EU-borgerne henover de nationale grænser og således være medvirkende til dannelse af en europæisk identitet og ansvarlighedsfølelse. I anden sammenhæng har han i denne forbindelse foreslået, at EU-borgerne skal betale en individuel og direkte skat til EU, bl.a. for at øge det politiske engagement i EU's politik.
For det andet foreslår Weiler at hele EU's lovgivende virksomhed - ned i den mindste detalje - øjeblikkeligt lægges ud på Internettet, tilgængeligt for alle. I den forbindelse har han og hans medarbejdere allerede oprettet en Internetadresse som eksemplificerer dette forslag.
Det tredje forslag vedrører de rettigheder, heriblandt menneskerettigheder, som EU-borgerne allerede har på papiret. Disse bliver imidlertid ikke aktivt søgt gennemtrumfet af Fællesskabet og Kommissionen (sådan som det f.eks. sker med konkurrencebestemmelser). Weiler foreslår etableringen af en instans indenfor EU til varetagelse af denne opgave.
Det fjerde og sidste forslag er formentlig lige så nydannende (og provokerende?) som det første. Det gælder det evige spørgsmål: Hvem skal overvåge vogterne? Eller med andre ord: Hvem skal tage stilling til om EU's beslutninger, i sidste instans EU-domstolens, afgørelser er i overensstemmelse med EU-forfatningen og de nationale forfatninger? Her foreslår Weiler oprettelsen af en europæisk forfatningsdomstol, som sammensættes af præsidenten for EU-domstolen samt repræsentanter for medlemsstaternes forfatningsdomstole eller tilsvarende. Intet medlemsland vil have vetoret og domstolens beslutninger træffes ved simpelt flertal.
Det er Joseph Weilers vurdering at tiltag som disse er en absolut betingelse for at EU kan udvikle sig til en egentlig overnational retsorden af demokratisk tilsnit. Hvorvidt en sådan udvikling så er realistisk må dels vurderes på baggrund af vore hidtidige erfaringer med forfatninger og demokrati i Europas lange historie, dels på baggrund af EU's bestræbelser i retning af en udvidelse af Unionen med et større eller mindre antal nye stater og/eller nationer. Her det langtfra alle deltagere i debatten om EU's fremtid der har samme opfattelse som Joseph Weiler. Mange hælder mere mod en opfattelse som Raymond Arons, nemlig at et europæisk, multi-nationalt medborgerskab ikke er en realistisk tanke.
P.S. Joseph Weilers (m.fls.) artikler og rapporter kan bl.a. findes på netadressen: www.law.harvard.edu/Programs/Jean Monnet